- Eufemismo criado para se referir ao poder militar que governou o país no mais longo período ditatorial da República (31.3.1964 a 15.1.1985), “o sistema” pairava sobre a constituição e as leis e ditava a condução política e econômica da nação…
- Sergio Victor Tamer*
1964, um poder tutelar – Já sob o espesso e duradouro manto do movimento civil-militar de 1964, endossado pela cúpula do Poder Judiciário, mergulhou o País em mais um período ditatorial que iria perdurar até março de 1985, funcionando o Congresso e o Judiciário, nesse período, de forma muito limitada, sendo notória a subserviência ao Executivo. Costa e Silva, um dos arautos daquele regime e com conhecimento de causa, confidenciou ao jornalista Carlos Chagas que “já estava convencido da tendência brasileira para desestimar as instituições, complicando o simples e abandonando o natural.” De fato, cinco governos militares, num período de 21 anos, sucederam-se no poder (Castelo Branco, Costa e Silva, Emílio Médici, Ernesto Geisel e João Figueiredo), sem qualquer eleição popular. As estruturas democráticas aparentemente funcionavam numa espécie de jogo do faz-de-conta : eram as eleições indiretas , ritual que se repetia a cada término de mandato presidencial.
Os Atos Institucionais passaram a ditar as regras. Vale dizer, o Executivo, com poderes ditatoriais. Curiosamente, o primeiro desses atos foi redigido por Francisco Campos, autor da popular “polaca”, Constituição outorgada por Getúlio e que marcou a mudança da “Segunda República” para o “Estado Novo”, em 1937. Baixado em 9 de abril, o AI nº1 introduzia alterações na Constituição de 1946 ganhando o Executivo “poderes especiais”. Dentre eles, o de cassar mandatos e suprimir direitos políticos por até dez anos, decretar estado de sítio sem aprovação parlamentar, e forçar o Congresso a aprovar emendas constitucionais. Ao mesmo tempo em que dava mais poder ao Executivo, o AI – 1 reduzia a força e o campo de ação do Congresso. Os projetos de leis que o presidente da República enviava ao Congresso deveriam ser apreciados e votados num prazo de trinta dias (para cada casa legislativa), sob pena de serem considerados “aprovados” por decurso de prazo. O Executivo passou a ter o direito exclusivo de legislar em matéria de segurança nacional e de finanças públicas, sendo vedado ao Congresso promover emendas, restando-lhe apenas o papel de aprovar ou rejeitar em bloco essas matérias. O SNI – Serviço Nacional de Informações foi criado e passou a vasculhar, sem tréguas, a vida das pessoas e das instituições. IPMs – Inquéritos Policial-Militares foram instaurados em todas as Capitais, aos milhares, numa devassa sem precedentes. Os Atos Institucionais posteriores (AI nºs 2, 3 e 4) prosseguiram com as reformas radicais na estrutura política do país: foi outorgada a Constituição de 1967, estabelecidas eleições indiretas para os cargos executivos e extintos os partidos políticos existentes, com a permissão, porém, para o funcionamento, tolerado, de duas novas agremiações: a Aliança Renovadora Nacional – ARENA, e o Movimento Democrático Brasileiro – MDB. A nova Constituição (1967) ampliava ainda mais os poderes conferidos ao Executivo, sobretudo em questões que tinham como pretexto a segurança nacional. Contudo, o AI-5, baixado sob o governo Costa e Silva, fechou o Congresso em 13 de dezembro de 1968 e endureceu mais ainda o regime militar, tendo durado até 1979. O AI-5 dava poderes ao presidente de fechar provisoriamente o Congresso e de intervir nos Estados e municípios, nomeando interventores; de suspender a garantia de habeas-corpus aos acusados de crimes contra a segurança nacional e de infrações contra a ordem econômica e social e a economia popular. A censura foi instituída nos meios de comunicação, e a tortura tornou-se instrumento de política do Estado. Após a edição do AI-5, uma expressão muito em voga passou a indicar a existência de um “poder invisível” por trás do presidente: “o sistema”. Na realidade, um eufemismo pelo qual se queria designar o temível poder militar daquele período.
Sem dúvida, todo esse período de exceção, de 1964 a 1985, – o mais longo já ocorrido no Brasil República – constitui-se na história da supressão das liberdades; das arbitrariedades que levaram à tortura como prática usual dos órgãos de repressão; do poder Executivo ditatorial e preponderante sobre os demais; e dos direitos civis e políticos violados com espantosa frequência.[1]
Democracia e ditadura – Se somarmos o tempo desse período (21 anos) com o do Estado Novo (15 anos) vamos constatar a ocorrência de 36 anos de ditadura contra 94 anos intercalados de “normalidade institucional” (com as ressalvas devidas, sobretudo à Primeira República). Outro dado curioso: a Primeira República (15.11.1889 a 3.10.1930) com cerca de 40 anos de normalidade institucional, embora de cunho autoritário e oligárquico, ou seja, com nítida preponderância do Executivo foi, até aqui, o período mais longo de estabilidade republicana embora não tenha sido propriamente um exemplo de democracia.[2] Podemos, assim, estabelecer o seguinte quadro institucional referente ao período republicano até os nossos dias (1889 – 2020):
Primeira República – 15.11.1889 a 3.10.1930 – 41 anos
Ditadura Vargas – 3.10.1930 a 29.10.1945 – 15 anos
Normalidade Institucional – 31.1.1946 a 31.3.1964 – 18 anos
Ditadura Militar – 31.3.1964 a 15.1.1985 – 21 anos
Normalidade Institucional – 15.1.1985 a 2020 – 35 anos
No entanto, se considerarmos que boa parte desse período de “normalidade institucional” e mesmo aquele que compreende os 41 anos da Primeira República, não passou de uma “democracia de fachada”, onde as eleições, com suas diversas fraudes e exclusão social, não garantiam a vontade da maioria e onde, via de regra, os presidentes dispunham de tantos poderes que afrontavam o normal funcionamento do Congresso e do Judiciário – vamos ter um período autoritário bem mais expressivo, diminuindo, por conseguinte, para uma quadra quase insignificante, o lapso de tempo em que o Brasil republicano ostentou, de fato, um regime democrático, com harmonia e independência entre os poderes.
Assim é que tivemos a abominável prática que de tão generalizada ficou conhecida como “República oligárquica” [3] a dominar toda a fase da primeira república, de 1889 a 1930, no seio da qual medrou, de forma irreversível, a corrupção eleitoral, tida como a sua mais importante mazela política. Os governos estaduais tinham a prerrogativa de nomear juízes substitutos, controlar atas eleitorais, transportá-las sem qualquer fiscalização, e de intimidar os adversários das mais diversas formas. Por sua vez as eleições regulares proporcionavam aos chefes políticos e às elites locais, que se perpetuavam nos cargos públicos, a garantia de “legítimo exercício do poder”, tudo obtido por meio de “eleições livres e democráticas”. Dentre os traços comuns das oligarquias, citadas por Edgard Carone apud PENNA[4] estão: “a presença de núcleos mais ou menos impermeáveis; lealdade para com os chefes políticos, reconhecidos como tais; controle das instâncias de decisão política e exclusão dos favores e benefícios a todos que não compuseram de forma efetiva esses núcleos”.
Ao avaliar os primeiros anos da república brasileira, AMARO CAVALCANTI[5] constatou indignado, que “… o governo de muitos Estados não é, de maneira alguma, a delegação da vontade popular, mas uma espécie de patrimônio ou a presa exclusiva de certos indivíduos ou de um grupo, que o explora irresponsavelmente, em nome da sua autonomia de Estado federado!”
Expressões como “degola”, “cartorialismo”, “coronelismo”, “eleição a bico-de-pena”[6] faziam parte da realidade política da “República Velha”, período em que as eleições tinham um sentido meramente homologatório. Infelizmente essas práticas políticas não ficaram restritas à primeira república. Ali consolidadas pelo seu largo uso, permaneceram sedimentadas em muitas áreas atrasadas do Brasil, bolsões de miséria a persistir com a fraude eleitoral, em suas diversas matizes, mais recentemente transmudadas para “voto de cabresto”, “curral eleitoral”, “clientelismo”, “mapismo” – que perduraram, algumas, até a adoção das urnas eletrônicas enquanto outras subsistiram ao novo sistema eleitoral implantado pela primeira vez nas eleições municipais de 1996.[7] Outras práticas persistiram apesar do sistema. A dominação política dessas áreas pelo abuso do poder econômico tem desfigurado, até os nossos dias, o sistema eleitoral, prejudicado o processo democrático, e permitido a reeleição sucessiva de figuras notórias, dando azo, assim, à existência de uma autêntica plutocracia brasileira.
Nascimento e morte da “Nova República” (15.1.1985 – 15.3.1990) – Pelo voto da maioria dos convencionais do colégio eleitoral, que atribuiu 480 votos à chapa Tancredo-Sarney contra os 180 votos atribuídos ao candidato paulista Paulo Maluf, nasce a “Nova República” que iria por fim, de forma negociada e consentida, e portanto, sem maiores traumas institucionais, ao ciclo dos governos militares iniciado em 1964 com a deposição de João Goulart. Tancredo idealizou para esse novo período republicano, e como que a marcar o início de uma nova era, o epíteto de “Nova República”, mas, acometido de grave enfermidade, morreu sem tomar posse. Após alguns instantes de hesitação assumiu o vice José Sarney que prometeu implementar o plano de governo anunciado por Neves. A Assembleia Nacional Constituinte foi, assim, convocada, e em seguida formada pelos parlamentares eleitos em novembro de 1986. Sarney mobilizou-se para manter o sistema presidencialista e garantir o mandato de cinco anos que os constituintes queriam reduzir para quatro[8]. Surge a expressão “é dando que se recebe” para sinalizar as relações que iriam se estabelecer entre o Executivo e o Legislativo. As manobras de bastidores para a troca de favores por votos e a inflação atingindo cinquenta por cento ao mês, desgastaram profundamente a imagem do presidente. Em 5 de outubro de 1988 foi promulgada a nova Constituição que José Sarney criticara acerbamente, quando de sua formulação, alegando que a mesma iria emperrar a “governabilidade” do país, isto é, daria ao Congresso poderes de mais, próprios de um sistema parlamentarista, e ao Executivo poderes de menos, inadequados a um regime presidencialista.[9] Ao final dos cinco anos do governo Sarney, ninguém falava mais em “Nova República”, tal o sentimento de frustração que dominou a nação. A frase-símbolo com que Tancredo imaginou inaugurar um novo período transformou-se em mero slogan, foi-se desgastando com o tempo, e não resistiu nem ao primeiro mandato presidencial, findando melancolicamente.
O primeiro impeachment (15.3.1990 – 29.12.1992) – O governo Sarney, seguindo a tradição, manteve o poder imperial do Executivo sobre os demais poderes, dobrando, com frequência, o Legislativo e o Judiciário mesmo em questões carentes de legitimidade. Collor quis aprofundar essa mesma linha de comportamento quando esbarrou no processo de impeachment fato até então atípico na República brasileira (e na história das repúblicas do mundo inteiro) atribuído à simples falta de articulação com o Congresso, por excesso de autoritarismo e confiança do então presidente, mesmo diante das gravidades das denúncias de corrupção que espargiam sobre o seu governo. Nesse episódio, a opinião pública, mobilizada pela mídia, empurrou as instituições para essa tomada de decisão, exercendo, assim, relevante e fundamental papel para a queda do presidente que já não dispunha de legitimidade para a permanência no cargo. Mas, o que se deve enfatizar em todo esse episódio é que o Congresso, que a pouco mais de dois anos havia promulgado uma Constituição (1988) e reunia eminentes figuras da resistência à ditadura militar, sentia-se forte junto à opinião pública e prestigiado o suficiente pelas demais instituições para enfrentar e até sobrepor-se ao presidente, uma situação incomum na história republicana. Em 29 de dezembro de 1992, depois de iniciado seu julgamento pelo Senado, Collor renunciou. Antes, em 2 de outubro, havia sido afastado para que o processo fosse instaurado. Um fim inglório para um governo que teve o primeiro presidente eleito pelo voto direto após vinte nove anos de vida republicana sem eleições populares para a chefia da nação.
O governo tampão de Itamar (29.12.1992 a 1.1.1995) – Em 21 de abril de 1993 os eleitores brasileiros foram às urnas para decidir sobre o sistema e a forma de governo, como previra a Constituição de 1988, tendo vencido a república presidencialista. Itamar, que assumiu num momento dramático da história brasileira, deu início à estabilização da moeda, lançando o real e contendo a inflação, depois de nomear, em sete meses, nada menos do que quatro ministros da Fazenda. O último deles, Fernando Henrique Cardoso, com o sucesso do plano econômico, acabou sucedendo ao próprio Itamar na presidência da República, tendo exercido seu primeiro mandato no período de 1.1.1995 a 1.1.1999. Reeleito, cumpriu o seu segundo mandato que findou em 1.1.2003. É acusado de abusar das medidas provisórias, de pressionar o judiciário, de usurpar funções legislativas, de hipertrofiar as funções executivas – conforme farto noticiário que fora veiculado, quase diariamente, por setores independentes da imprensa[10].
N.A.: No próximo texto abordaremos a questão do militarismo na República brasileira.
Sergio Victor Tamer (69) é mestre em Direito Público pela UFPe, doutor em Direito Constitucional pela Universidade de Salamanca e pós doutor pela Universidade Portucalense. Professor e advogado – possui as seguintes obras publicadas sobre o tema: “Fundamentos do Estado Democrático e a Hipertrofia do Executivo no Brasil” – Ed. Fabris, RS,2002; “Atos Políticos e Direitos Sociais nas Democracias” – Ed. Fabris, RS, 2005; “Legitimidad Judicial en la Garantía de los Derechos Sociales”, Ed. Ratio Legis, Salamanca, ES, 2013.
[1] O relato aqui feito dos fatos que evidenciam a hipertrofia do poder executivo no Brasil no pós 64 não está contextualizado sob o aspecto sócio-político e nem é esse o objetivo deste trabalho. Há obras de referência no mercado editorial brasileiro que explicam, com riqueza de detalhes, as motivações e o desenrolar dos vários períodos contidos no movimento civil-militar de 1964 e o contexto histórico – nacional e internacional – para a sua existência.
[2] Assim, além do estado de sítio de 20 dias inaugurado por Deodoro, Floriano, que o sucedeu completando-lhe o mandato, submeteu o país ao estado de sítio por mais de nove meses. Tivemos, posteriormente, e ainda dentro do período da “Primeira República” a seguinte moldura, contendo esses atos excepcionais, com realce para a nítida supremacia do Executivo:
Prudente de Morais ( 1894-98 ), de São Paulo, com Victorino Pereira, da Bahia, como vice-presidente. Estado de sítio superior a três meses; Campos Sales (1898-1902), de São Paulo, com Rosa e Silva, de Pernambuco, como vice-presidente. Não houve estado de sítio devido à “política dos governadores”; Rodrigues Alves (1902-6), de São Paulo, com Afonso Pena, de Minas Gerais, como vice-presidente. Estado de sítio superior a três meses; Hermes da Fonseca (1910-14), do Rio Grande do Sul, com Wenceslau Braz, de Minas Gerais, como vice-presidente. Estado de sítio durante nove meses; Wenceslau Braz (1914 -18), de Minas Gerais, com Urbano Santos, do Maranhão, como vice-presidente. Estado de sítio superior a doze meses; Rodrigues Alves , de São Paulo, morreu antes de assumir o cargo. Novas eleições fizeram Epitácio Pessoa (1919 -22), da Paraíba, Presidente, com Delfim Moreira, de Minas Gerais, vice-presidente. Estado de sítio durante quatro meses; Artur Bernardes (1922 -26), de Minas Gerais, com Estácio Coimbra, de Pernambuco, como vice-presidente. Estado de sítio renovado desde o início do mandato; Washington Luiz (1926 – 30),de São Paulo, com Mello Vianna, de Minas Gerais, como vice-presidente. Estado de sítio superior a dois meses; Júlio Prestes (1930 -34), de São Paulo, com Vital Soares, da Bahia, como vice-presidente; não foi empossado devido ao movimento militar de outubro de 1930 que colocou Getúlio Vargas, do Rio Grande do Sul, no cargo, com poderes ditatoriais. Ver em: TAMER, Sergio Victor. “Fundamentos do Estado Democrático e a Hipertrofia do Executivo no Brasil” – Ed. Fabris, RS, 2002.
[3] Segundo PENNA, “a oligarquia no Brasil tem peculiaridades próprias, consistindo em enunciado genérico que define suas várias formas de manifestação histórico-social. Entre essas peculiaridades está a sua íntima relação com o coronelismo. A rigor, a diferença entre oligarca e coronel é mais um diferença de dimensões políticas. Enquanto os oligarcas possuem um raio de ação estadual, e por vezes até regional, o coronel é um chefe político local, mais associado à ideia do “mandonismo local”. – PENNA, Lincoln de Abreu: República Brasileira, Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999, p. 89
[4] PENNA, ob. cit., p. 90
[5] CAVALCANTI, Amaro (1849-1922): Regime federativo e a república brasileira: Brasília, Edit. UNB, 1983.
[6] “Degola”: consistia em não nomear representantes eleitos para o Legislativo se fossem opositores do governador de seus estados; “cartorialismo”: uso da máquina pública para satisfazer o empreguismo; “coronelismo”: é uma forma típica de o poder privado se manifestar politicamente. Retrata a aliança de formas mais desenvolvidas do regime representativo com os interesses dos grupos vinculados às estruturas socieconômicas anacrônicas; “eleição a bico-de-pena”: sempre que acossado por dissidências, o ‘coronel’ apelava para essa ‘modalidade” de eleição, onde figuravam eleitores fantasmas, muitos dos quais já falecidos”. – PENNA, ob. cit., p. 90-92
[7] As eleições municipais no Brasil em 1996 aconteceram em 3 de outubro (quinta-feira) e 15 de novembro (sexta-feira). Foram as primeiras eleições realizadas no governo Fernando Henrique Cardoso e as últimas antes da adoção da reeleição para cargos executivos. Foram as primeiras eleições em urnas eletrônicas, disponíveis para um terço dos eleitores.
Em 1996, os votos de mais de 32 milhões de brasileiros, um terço do eleitorado da época, foram coletados e totalizados por meio das mais de 70 mil urnas eletrônicas produzidas para aquelas eleições. Participaram 57 cidades com mais de 200 mil eleitores, entre elas, 26 capitais (o Distrito Federal não participou por não eleger prefeito). “As urnas foram distribuídas a tempo e modo por aviões da Força Aérea brasileira”. http://www.tse.jus.br/imprensa/noticias-tse/2014/Junho/conheca-a-historia-da-urna-eletronica-brasileira-que-completa-18-anos (acesso em 9.8.2020)
[8] Em um pronunciamento na TV em maio de 1987, o presidente José Sarney abriu mão de um ano do seu mandato. Ele tinha direito a seis anos no cargo, mas ficou apenas 5. https://youtu.be/DFOydMlx3Iw (acesso em 9.8.2020). Os constituintes, todavia, queriam reduzi-lo para 4 anos, porém foram mantidos os 5 anos do presidente Sarney.
[9] Conforme o jornal O Globo de quarta-feira, 25 de novembro de 1987, pág 6, disponível nos arquivos do Senado:https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/133954/Nov_87%20-%200565.pdf?sequence=3 (acesso em 9.8.2020).
[10] Dados revelados pelo deputado Aloizio Mercadante indicam que 82% das matérias votadas na Câmara partiram do Executivo ( Folha de São Paulo, 9.2.2001, p. A 4 ). Aliás, nessa mesma edição da Folha, o jornalista Clóvis Rossi relembra o que foi escrito pelo então senador Fernando Henrique Cardoso e publicado, na época, pelo jornal, na edição de 7.6.1990: “ O Executivo abusa da paciência e da inteligência do país quando insiste em editar medidas provisórias sob o pretexto de que, sem sua vigência imediata, o Plano Collor vai por água abaixo e, com ele, o combate à inflação. Com esse ou com pretextos semelhantes, o governo afoga o Congresso numa enxurrada de medidas provisórias. O resultado é lamentável : Câmara e Senado nada mais fazem do que apreciá-las aos borbotões. Nos últimos dois meses e meio, foram enviadas ao Congresso 42 medidas provisórias. O Congresso pode aprová-las ou rejeitá-las na íntegra e pode modificá-las. Se não as aprova no prazo de 30 dias, elas perdem validade. A partir daí surgem as complicações constitucionais. O que ocorre depois da eventual rejeição da medida provisória pelo Congresso? A Constituição é muda a matéria. Quando a elaboramos, o pressuposto era o de que tais medidas seriam remédio extremo, realmente urgente e relevante. O presidente Sarney foi o primeiro a abastardar tal entendimento. Enviou, de outubro de 1989 a março der 1990, 148 medidas provisórias. Elas passaram a ser editadas como se fossem os antigos decretos-leis.” (…) “ Ou o Congresso põe ponto final no reiterado desrespeito a si próprio e à Constituição, ou então é melhor reconhecer que no país só existe um ‘poder de verdade’ , o do presidente. E daí por diante esqueçamo-nos também de falar em democracia”.
